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王洪平|农村集体产权制度改革的“物权法底线”
2019-05-19 18:50:53 本文共阅读:[ ]


作者简介:王洪平(1975— ),男,山东平度人,烟台大学法学院教授、硕士生导师,主要从事民商法学研究。

基金项目:国家社科基金重点项目“‘三权分置’政策背景下农村土地承包经营权益实现研究”(项目编号:16AFX017)的阶段性成果。

本文原刊于《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘 要: 农村集体产权制度改革应坚守“物权法底线”。“产权”乃“财产权”之简称,物权法上规定的“物权”乃重要的财产权类型。改革中凡是涉及农村集体物权的,就应当遵循物权法上有关物权种类和内容的相关规定。在物权法上,“集体”与“集体经济组织”是两个不同的主体性范畴,而现有的改革政策,有用“集体经济组织”替代“集体”的倾向,这一改革倾向已经突破了“物权法底线”。集体经济组织与村民委员会是不同的职能主体,前者承担的是“经营职能”,后者承担的是“公共职能”。在集体经济组织建立起来后,物权法中规定的一些由村民委员会代行的经营职能应交由集体经济组织行使。在股份合作制改革的背景下,集体经济组织的“股份”与一般工商企业的“股份”不同,这体现了集体资产“股份权能”与物权法上所有权“出资权能”的不同。

关键词: 集体; 产权; 集体经济组织; 村民委员会; 股份权能


中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》( 以下简称《意见》) 提出的总体要求之一就是“坚守法律政策底线”,这其中的 “法律底线”,最重要的就是“物权法底线”。《物权法》是我国法律体系中有关公私产权的“基本法律”,其“底线意义”毋庸置疑。在农村集体产权制度改革中,不论是基本范畴的厘定还是具体制度的设计,都应以《物权法》为底本和局囿。鉴此,就很有必要对近几年来相关政策文件中的一些表述做一检视,以便在正本清源的基础上保证政策向法律对接的有效性,从而减小改革成果向法律转化的阻力。

一、“产权”的物权法意义

严格说来,在我国法上,“产权”是一个不太正式的法律用语。既然相关的政策文件使用了“农村集体产权”一语,那就有必要在法律层面上厘清 “产权”的法律含义。唯其如此,才能确定“农村集体产权”的具体所指和权利范围。

“知识产权”和“工业产权”已经成为专有术语,这两个术语中的“产权”组分不具有独立意义,在此不予讨论。而统观我国大量的政策法律文件,“产权”一语主要使用于“房屋产权”“企业产权”“资产产权”“产权交易”“产权登记”和“产权证书”等领域。近几年来,则主要集中于“产权保护”领域。

在我国经济学界和法学界,就何为“产权”,迄无定见。有观点认为,产权即财产的所有权,一般指不动产所有权。有观点认为,产权即财产所有权与财产使用权。有观点认为,广义的产权包括所有权与债权,狭义的产权仅指债权。有观点认为,产权即财产支配权,包括物权和知识产权,但不包括债权和继承权。有观点认为,产权即《民法通则》第五章第一节规定的“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。有观点认为,所有权概念不能取代产权概念,但不断扩展的物权概念却日益接近于产权概念。有观点认为,产权是一个由诸多权利结成的权利集或权利束,它大致涵括了所有权、经营权、代理权、租赁权、转渡权、收益权或剩余索取权、股权等财产权利。有观点认为,“产权”乃法学上“财产权”之简称,“产权”并不具有什么独特的经济学含义,其体现了当代法学与经济学的一种融合和交叉。有观点认为,对产权的定义应把握以下四个方面: 一是产权不能简单地等同于所有权,它是包括所有权在内的权利束; 二是产权的客体不仅包括有形财产也包括无形财产; 三是产权相当于财产权,但不能将其扩展到非经济领域; 四是理解产权可从其功能角度出发,分析产权的分解与重组,才是达到资源合理配置的有效途径。有观点认为,对产权定义做以下概括是比较科学和可行的: 首先,产权是与财产有关的、具有排他性的权利; 其次,产权是能够流动或可让渡的权利; 再次,产权是具有可分性的一束权利; 最后,任何产权,都必须是有边界、可计量的权利。有观点认为,产权是指依法拥有、依法投入、合法取得的各种财产所有者权益,它是所有制的核心和主要内容,包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。有观点认为,产权、财产权、物权和所有权四个概念从其内涵到外延都有所不同,产权是指包括财产权在内的以及以财产权为基础的各种权利关系的总和,其体现的是一定时期和一定社会形态下的经济利益及其分配形式。有观点认为,产权不同于财产权,产权是对稀缺资源的控制权,因而虽同属财产权,但债权和继承权不属于产权,只有物权和知识产权才属于产权。

我国某些规范性文件对产权也做了定义式规定,但其定义的内涵与外延并不一致。如根据国家国有资产管理局《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》( 国资法规发〔1993〕68号发布)第2条第2款的规定,产权“系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权”,但其同时明确做了排除性规定,即产权“不包括债权”。再如,国务院国有资产监督管理委员会、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》( 2003年第3号令发布,已失效) 第2条第3款规定: “本办法所称企业国有产权,是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益。”依该规定,债权显然又属于产权。

中文的“产权”与“财产权”都译自英文“property rights”,在此意义上,笔者认为,“产权”乃“财产权”之简称,只不过经济学界习用“产权”译法,法学界习用“财产权”译法而已,二者本质上并无区别。制度经济学(产权经济学)上使用的“产权”一词本就移用于英美法上的“财产权”一词,因而对“产权”的界定,笔者赞同“产权”即英美法上之“财产权”的观点。当然,这仅是就语源和学术谱系角度所做的一个简单结论。质言之,撇开大陆法系特有的物权概念和物权制度不论,伴随着观念交融和制度融合,两大法系的“财产权”概念在外延上实已无本质差别。因此,在作为大陆法系国家的中国语境下,主张“产权即财产权”的观点,同样成立。物权是重要的财产权类型之一,因而我国《物权法》规定的诸多物权,当然就都属于产权的范畴。易言之,各类型所有权、用益物权、担保物权,甚至是包括“占有”( 占有法益)在内,都属于特定的产权类型。

《意见》明确指出: “农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础。”据此表述,“农村集体产权”就是指“农村集体资产产权”,包括资源性资产产权、经营性资产产权和非经营性资产产权三类。我国《物权法》第58条对这三类资产产权的“所有权”做了如下规定:“集体所有的不动产和动产包括: (一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;(二) 集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施;(三) 集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育设施;(四) 集体所有的其他不动产和动产。”《物权法》第三编规定的属于农村集体资产产权的“用益物权”包括了自然资源使用权 (第118条),探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权(第123条)以及地役权(第156-169条) 等。当这些用益物权以“集体”或者“集体经济组织” 的名义取得时,就属于集体资产。以“集体”或者“集体经济组织”名义,根据第四编和第五编规定取得的担保物权和占有法益,也同样属于集体资产。

《物权法》第 5 条规定:“物权的种类和内容,由法律规定。”这是我国法对“物权法定原则”的明确规定。据此,笔者认为,在农村集体产权制度改革中,凡是涉及农村集体物权的,就应当遵循物权法上有关物权种类和内容的相关规定,在《物权法》和作为《物权法》之特别法没有明文规定的情况下,若溢出法定的物权种类和物权的法定内容进行改革的制度设计,改革的正当性就有疑问了。

二、集体集体经济组织

《物权法》第 59 条规定: “农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定: ……”第 60 条规定: “对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:

(一) 属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权; (二) 分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权; ……”由以上两条规定的表述可见,“集体”与 “集体经济组织”是两个严格区分的主体性概念,两者并不具有同义替代关系。申言之,“集体成员”不能由“集体经济组织成员”替代,“集体所有”不能由“集体经济组织所有”替代,“本集体成员集体所有”不能由“本集体经济组织成员集体所有”替代。但由近年来涉及农村集体产权制度改革的相关政策文件的表述来看,有用“集体经济组织”替代“集体”的倾向。如2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有如下表述: “保障农民集体经济组织成员权利”。2014 年农业部、中央农村工作领导小组办公室、国家林业局《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》(农经发〔2014〕13号) 有如下表述:“探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法,按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则明确集体经济组织成员身份,解决集体经济组织成员边界不清的问题。”再如,2016 年《意见》有如下表述:“依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。”该《意见》中还有如下表述:“在清产核资基础上,把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体。”上述政策文件就都用“集体经济组织成员”替代了“集体成员”,并且有文件用“集体经济组织成员集体”替代了“集体成员集体”,此种表述上的改变足以体现出用“集体经济组织”取代“集体”的改革倾向。笔者认为,这一改革倾向已经突破了“物权法底线”,其合法性与正当性是值得商榷的,同时表明改革政策的顶层设计有了偏差。

“集体”与“集体经济组织”是我国物权法构造的两类不同主体,其主体属性至少具有以下五个方面的差别:

其一,“集体”是一个具有意识形态属性的概念,在坚持“集体所有制”不动摇的前提下,其具有不可替代性。国家所有与集体所有是我国公有制的两驾马车。《宪法》第6条规定: “中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”既然“公有制”是社会主义制度在经济领域的最高意识形态,那么我们就必须坚持国家所有和集体所有不动摇。因而在所有制意义上,“集体”是一个与“国家”(“全民”) 相对称的范畴,具有“精神实体”的意义,而绝对不能用“集体经济组织”这类具体的经济实体取而代之。

其二,“集体经济组织”是集体所有制实现的主体形式,集体经济组织具有法人资格,是农村经济活动的主体。推进农村集体产权制度改革的目的之一,就是要探索农村集体所有制的有效实现形式,而“集体经济组织”就是集体所有制有效实现的主体形式。《宪法》第17条规定:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”故集体经济组织是农民集体从事经济活动的主要主体形式,是我国广大农村市场的重要经济主体。《民法总则》第99 条规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。”故农村集体经济组织的主体属性是“法人”,具有独立的民事主体地位,相对于抽象的“集体”而言,其拥有具象意义上的法律人格。

其三,“集体”是农村集体资产所有权的归属主体,“集体经济组织”只是农村集体资产所有权的行权主体。这一判断是具有充分的物权法依据的。根据《物权法》第59条规定,农村集体资产产权的所有权主体是“本集体成员集体”,亦即“集体”为所有权主体。而根据《物权法》第60条规定,“集体经济组织”只是集体资产所有权的代行主体( “代表集体行使所有权”) 。这就如同《物权法》第45条之规定,法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有,由国务院代表国家行使国有财产的所有权。据此规定,“国家”是国有财产的所有权主体,“国务院”只是国有财产的代行主体,而不能表述为国务院是国有财产的所有权主体。同其道理,上文提及的相关政策文件表述为“将集体资产的所有权确权到各级集体经济组织”,就有违《物权法》的规定,其混淆了“集体”与“集体经济组织”的不同法律属性,实属已经突破了“物权法底线”。

其四,“集体”具有人合属性,“集体经济组织”具有资合属性,有“集体成员”而无“集体经济组织成员”。《宪法》表述集体所有制的用语是“劳动群众集体所有制”(《宪法》第6、8 条等),这就意味着,所谓的“集体所有”是指“劳动群众集体所有”,《物权法》第59条将其表述为“集体成员集体所有”,从而在具体化宪法规定的意义上落实了“劳动群众”为“集体成员”。由此决定了,在农村集体产权制度改革中谈成员资格或者成员权的界定时,其所指应是“集体成员”而非“集体经济组织成员”。如此认识不仅具有上述的《宪法》和《物权法》依据,而且也符合“集体”与“集体经济组织”各自的主体属性。历史地看,我国现存农村集体的形成,正是由具有地缘关系的“村民”携带各自的私有财产(包括私有土地等资产)加入互助合作组织等而逐步衍生发展而来的,“人”(“成员”) 在“集体”的形成中起到了根本作用。所以,“集体”具有人合属性,是一个“集体成员”的集合体。而“集体经济组织”则与之迥然有别,“集体经济组织”作为一个经济领域的经营主体,其首要属性在于经营性资产的聚集,而不在于人的集合,因而集体经济组织具有比较纯粹的资合属性。正如我们在谈论作为商事主体的“公司”时,只会谈论其“公司财产”,而不会论及其“公司成员”一样,所以也不存在“集体经济组织成员”的说法。

其五,“集体”是“集体经济组织”的创生主体,“集体经济组织”是“集体”依法设立的集体资产经管主体。《意见》指出:“农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社。”据此表述,数十年来争论不休的一个问题或许可以尘埃落定了,即令人捉摸不定的、披着神秘面纱的“集体经济组织”终于露出了庐山真面目,它就是被称为“经济合作社”或者“股份经济合作社”的经济组织。此类经济组织,与“集体”本身不是平行的等同关系,“集体经济组织”派生于“集体”,即便一个集体只设立了一个集体经济组织,该“集体经济组织”与其所出的“集体”在法律人格上也不能归并与合一。更何况,一个集体可以根据需要设立多个集体经济组织,只不过这些不同的集体经济组织分别经营管理着不同的集体资产而已。

综上所述,在农村集体产权制度改革中,就“集体”与“集体经济组织”二者间关系应坚持的“物权法底线”就是:“集体”不能由“集体经济组织”取代,集体资产的所有权主体是“集体”而不是“集体经济组织”,劳动群众的“成员”资格是指“集体成员”而非“集体经济组织成员”,“集体经济组织”是由“集体”(“集体成员”,全部成员或者部分成员)出资设立的经济实体。

三、集体经济组织村民委员会

《意见》中有如下两段表述: “有集体统一经营资产的村( 组) ,特别是城中村、城郊村、经济发达村等,应建立健全农村集体经济组织,并在村党组织的领导和村民委员会的支持下,按照法律法规行使集体资产所有权。”“在基层党组织领导下,探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系,有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离”。在未普遍建立健全集体经济组织的施政背景下,集体经济的经营管理事务和村民自治事务,基本上由村民委员会一力承担,集体经济组织与村民委员会的职能关系问题也不凸出。但伴随着农村集体产权制度改革的深入,当集体经济组织普遍建立健全时,这一问题就凸显出来了,上述政策文件已经未雨绸缪地提出了这一问题,业已为二者的职能关系改革指出了制度构建的方向。

《物权法》共有三处提到“村民委员会”: 一是第60条第1项,规定了村民委员会可以代表集体行使集体资产所有权;二是第62条,规定了村民委员会应当依法依约公布集体财产的状况;三是第63条,规定了集体成员对于村民委员会的侵权决定可以请求人民法院予以撤销。《物权法》共有六处提到“集体经济组织”,其中的三处与上述提到“村民委员会”的规定相一致,另有两处规定了集体经济组织代行村民小组集体资产所有权或者乡镇农民集体资产所有权( 第60条2、3项) ,还有一处是第124条第1款重复规定了《宪法》第8条第 1款第1句规定,即“农村集体经济组织”实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。除最后一处规定( 第124条1款) 外,其他五处涉及的都是村民委员会和集体经济组织对集体资产产权的代行问题,并且二者对于相应的集体资产产权都有代行的权利(是选择性的“或者”关系)。由这些规定并不能看出它们在职能上的区分关系,二者之间似乎是一种互换性存在。当然,作此理解显然是不正确的。因为《民法总则》已经将农村集体经济组织法人和基层群众性自治组织法人(村民委员会法人和居民委员会法人)分别作了平行规定,二者同为特别法人,这就意味着二者是分别独立的法律主体,不能混同和互替。

那么,在村民委员会和集体经济组织的关系问题上,物权法的底线是什么呢? 笔者认为,这一底线虽然比较隐晦,但也并非不能划定。其底线就是,对于已经建立了集体经济组织的农民集体,应当由集体经济组织代行集体资产产权;对于尚未建立起集体经济组织的农民集体(包括村集体和村民小组集体),可以由村民委员会(村民小组)代行集体资产产权。在此意义上,村民委员会对集体资产产权的代行权具有“补位”性质。之所以做此理解,是有宪法依据的。

《宪法》第8条第1款第1句规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这就意味着,在宪法的原初设计上,我国农村的资产经营,是交给了“农村集体经济组织”来实施的;所谓的“经营体制”,既不是“集体”的经营体制,也不是“村民委员会”的经营体制,而是指“集体经济组织”的经营体制。所以,农村集体经济组织的职能是经济性的,即“经营职能”。《宪法》第111条规定:“村民委员会是基层群众性自治组织。”由此规定可见,村民委员会的职能是自治性的,相较于“经营职能”而言,其职能就是非经济性的和非经营性的。那么,村民委员会的具体职能包括哪些呢? 这从《宪法》第111条第2款的规定即可略见端晲: “居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”由此规定不难看出,村民委员会的职能包括从事公共事务、公益事业、调解纠纷、维护治安、反映民情民意等,此类职能可笼统地称为“公共职能”。综上,我国宪法对集体经济组织和村民委员会已经分别做出了不同的职能定位,即二者各有分工,集体经济组织主要承担的是对集体资产产权的“经营职能”,村民委员会主要承担的是对集体非经营性事务的“公共职能”。因此,《物权法》的制度设计,实际上很好地承袭了宪法的规范意旨和思想,仅规定了村民委员会对集体经济组织在经营职能上的补位功能。由现阶段的农村集体产权改革政策来看,其指出的改革方向也是要通过建立健全农村集体经济组织,使集体经济组织和村民委员会在职能上各自回归正位,有效实现二者的职能分离,从而贯彻实现宪法的原初制度设计。在此意义上,现行的改革政策,不仅坚持了物权法底线,而且还坚持了宪法底线。

中央政策已经提出: “有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”这就指明了改革方向,即实现“集体经济组织”的独立实体化,实现“集体经济组织”与“村民委员会”的职能分离,从而在壮大集体经济的基础上实现广大农村的良性自组织( 自治) 。政策表述中“有需要且条件许可的地方”的表述,只是体现了中央“稳步推进”的态度,不搞冒进和一刀切,但从改革的长远目标看,在广大农村普遍实现二者的职能分离已是大势所趋。

从推进改革工作的角度讲,二者职能的成功分离,关键在于村民委员会向集体经济组织的“还权”与“让权”。对于已经建立起集体经济组织的村集体,即便集体经济组织尚未健全,村民委员会也应当向其“还权”,主动退出集体资产产权的经营管理领域,回归自身从事公共事务、公益事业的“公共职能”地位;对于新建立起集体经济组织的村集体,村民委员会则应主动“让权”,把原由其代行的集体资产经营管理职能让给集体经济组织行使。《村民委员会组织法》第8条第1款规定:“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”这一规定明确了村民委员会对集体经济组织的“尊重支持”职责,也明确了集体经济组织相对于村民委员会的“经济活动自主权”,其应成为今后农村集体产权制度改革的重要法律依据。

当然,不论是集体经济组织还是村民委员会,从组织法的角度讲,二者都是村民会议(村民代表会议)的从属性组织体,都要服从与执行村民会议(村民代表会议)的决定和安排。根据《村民委员会组织法》的架构,村民会议是“集体成员”议事的最高权力机构,其所议决的事项范围非常广泛,既包括集体资产的经营管理事务,也包括公益事业等公共事务,对于此等事务的决议,不论是集体经济组织还是村民委员会,都不得越俎代庖,二者都只是此等决议的执行者和实施者。《村民委员会组织法》第24条规定的应当由村民会议讨论决定(或者村民会议可以授权村民代表会议讨论决定)的具体事项共有八项。从职能分离的角度看,这八项事务中,应当由“集体经济组织”负责执行实施的属于经济性经营职能的事项有:村集体经济所得收益的使用,土地承包经营,村集体经济项目的立项、承包,征地补偿费的使用、分配,以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;应当由“村民委员会”负责组织实施的属于非经济性的公共职能的事项有:本村享受误工补贴的人员及补贴标准,本村公益事业的兴办和筹资筹劳及建设承包,宅基地的使用。这其中,尤须指出的是关于土地承包经营的发包方主体问题。实践中,我国许多地区的发包方主体都是村民委员会,这虽然于法有据,但这已经不符合当下农村集体产权制度改革的要求和方向了。因此,在第三轮土地延包时,在普遍建立起集体经济组织的大背景下,应当一律改由集体经济组织作为发包方与农户家庭签订土地承包经营合同,村民委员会退出农村土地的承发包关系。

四、集体资产的“股份权能”与“所有权权能”

2013年十八届三中全会中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的要求,为贯彻落实该要求,2014 年相关部门出台了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,2016 年《意见》又提出了农村集体产权改革须遵循的“完善农民对集体资产股份权能”的基本原则。根据相关政策文件规定,在当前的农村集体产权制度改革中,要着力推进的是“经营性资产确权到户和股份合作制改革”,因此下文所述,非特别指出,都以集体资产中经营性资产产权的“股份权能”为准,不及于资源性资产和非经营性资产。

“股份权能”是一个政策新词,在法律上有“股权”概念却无“股份权能”概念。“权能”是大陆法系民法特有的一个概念,其最初所指的是“所有权权能”,后扩及于一切民事权利,即一切权利都有权能问题。丹麦法哲学家阿尔夫·罗斯认为,权能乃是一种在法律上得到证立的,通过并依据对相关效果的宣示,从而创制法律规范(或者法律效果)的能力;就此而言,权能在本性上具有可能性、规范性、处分性、表示性。作为政策新词的“股份权能”所指为何? 依笔者之见,其所指并非“股份”的权能;从权利的角度讲,“股份”对应着“股权”,因而其所指也并非“股权”的权能。“股份的权能”或者“股权的权能”是指“股份”或者“股权”本身的权能,而我国当下农村集体产权制度改革语 境下的“股份权能”,其所指应是“集体产权的股份权能”。换言之,“集体产权”本就具有一系列权能,如占有、使用、收益等权能,因而从应然角度讲,“股份权能”本就应当属于集体产权的权能之一;但在我国现行制度下,“集体产权”尚未被赋予“股份权能”,所以政策文件才提出要“赋予农民对集体资产股份权能”。

但在法律上,“股份权能”并不是一个规范用语,其准确含义应是指集体产权对“股份合作制集体经济组织”的“出资权能”。“出资权能”属于“处分权能”的范畴,而处分权能又是财产权的最核心权能,无处分权能的财产权只是一种残破的财产权。我国法已经将“财产权平等”确立为一项基本原则,因而赋予农村集体产权以平等的“出资入股权能”也本就是题中应有之义。

在股份合作制改革的背景下,我国集体所有权(集体资产所有权)的“股份权能”,与物权法规定的国家所有权和私人所有权之“所有权权能”中的“股份权能”(“出资权能”)是同质的吗? 换种提问方式就是,集体经济组织的“股份”(“股权”) 与一般的工商企业的“股份”(“股权”)是同质的吗? 对此的回答都应当是否定的。由现行政策文件的表述来看,相对于一般工商企业的股份而言,集体经济组织股份至少具有以下七大特性:

其一,集体经济组织股份取得的身份性。集体经济组织股份是由集体资产量化分割而形成的,“股民”(集体成员) 对股份的取得并非基于出资行为,而是基于成员身份。有成员资格的,就可以成为股东;无成员资格的,就不能成为股东。正因如此,在集体产权制度改革中,集体成员身份的确认成为一个至为关键的问题。而一般工商企业的股份,是由投资人的出资转化而来的,股东资格并不具有身份性。股份取得的身份性,也正是集体经济组织人合性的体现;而一般工商企业股份的非身份限定性,也正是其资合性的体现。

其二,集体经济组织股份份额的均等性。“份额的均等性”是指股份量化的“平均化”,即按集体成员的类型和人头数进行平均配置,如某类集体成员每人 1股、某类集体成员每人0.5股等。均等性来自集体成员的平权性,包括两个方面: 一是股份数量的等量化;二是股份权益的同等性。而一般工商企业的股份,数量的等量化和权益的同等性并非必须和必要,所以有大股东与小股东、优先股与劣后股等分类,这是一般工商企业股份制的常态。

其三,集体经济组织股份分割的一次性。《意见》明确提出:“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。……提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”比照“增人不增地,减人不减地”的政策,该政策可以表述为“增人不增股,减人不减股”。这就意味着,当下正在进行的集体经济组织股份分割是一次性的,一旦量化分割完毕,就具有相当的稳定性和固定性,原则上不会进行二次分割或者频繁变动。而一般的工商企业,通过增资、减资、内外部的股权转让而实现股份变动,则属平常。

其四,集体经济组织股份处置的受限性。《意见》指出:“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序,现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”这就意味着,集体经济组织股份的退出是具有封闭性的,此种封闭性就带来了股份处置的受限性。集体经济组织股份的处置仅限于两种方式,即“内部转让”和“本集体赎回”,不能向本集体之外的非集体成员转让。此种处置的有限性,不仅对基于法律行为的处分是如此,对非基于法律行为的处分同样如此。如为司法强制执行时,人民法院不得将集体经济组织股份对外为强制转让。而对于一般的工商企业股份而言,原则上不存在上述的处分限制。

其五,集体经济组织股份的单一自益性。一般工商企业的股东,往往享有两种权利,即自益权与共益权。自益权的行权目的是为了股东自身的利益,而共益权的行权目的首先是“利他”(即有利于公司和公司全体股东) ,其次才兼顾“利己”(股东自身的利益)的目的。但由于集体经济组织的股份是“给定的”,即由集体资产量化后而被动配给的,因而该股份的取得往往只是集体成员实现 “集体收益分配权”的一种形式,集体成员以“股东”身份而主动行使共益权的权利实际上已经被作为集体成员的“成员权”吸收,因而此种股份实质上仅具有单一的自益性而缺失了共益性。《意见》指出:“改革后农村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,涉及成员利益的重大事项实行民主决策,防止少数人操控。”这就意味着,作为共益权之经营管理权,是通过“集体成员民主决策”的机制进行的,而不是如一般的工商企业,是通过“股东会议”的治理结构进行的。

其六,集体经济组织股份无剩余索取性。“剩余索取权”是一般工商企业股东的自益权,但集体经济组织的股东不享有此项权利,这也说明集体经济组织股份的自益性本身也是一种残缺结构。剩余索取权是股东在公司终止时对于公司剩余财产的分配取得权,其是对股东投入公司的资产以及公司经营积累之剩余财产所享有的一种所有者权益。而集体经济组织股份不是集体成员经由出资取得的,而是基于其成员身份分配取得的,由集体资产所有权的不可分割性和不可分配性决定,集体成员不可能针对某一集体资产行使分割分配请求权,故其作为股东时,也同样不享有针对集体经济组织剩余财产的索取权。

其七,集体经济组织股份的生存保障性。这一特性,不只是针对经营性资产而言的,资源性资产和非经营性资产都具有这一特性,这一特性是由集体所有制下集体资产的生存保障性传递而来的。而一般工商企业的股份,作为一种财产权益,对于股东而言虽然也具有“维生”或者提升幸福感的意义,但其更多具有的是投资的“保值增值”意义,而不会将其提到生存保障的高度。

集体资产的股份权能相对于一般工商企业的股份权能而言具有上述特殊性,这些特殊性是有其物权法根源的,这就是我国《物权法》上集体所有权相对于国家所有权和私人所有权的特殊性。换言之,上述特殊性,是由我国《物权法》规定的“集体所有权权能”的特殊性决定的,其就像基因一样,由“所有权权能”传递给了“股份权能”。在此意义上,相关政策文件的表述尚属坚持了“物权法底线”。或许我们需要更进一步思考的是,如何通过推进农村集体产权的股份合作化改制而寻找到集体所有制有效实现的突破口,进而寻求突破继续坚守“集体所有不动摇”的瓶颈。

五、结语

我国许多法律的出台都是“十月怀胎,一朝分娩”的,非常高效,但学界都熟知的是,我国《物权法》的出台是“十年怀胎,一朝分娩”的,从其孕育到出台都经历了一个非常艰难曲折的过程。这是因为,《物权法》的制度设计涉及我国的所有制和经济基础等根本性制度问题,如何贯彻和具体化《宪法》的根本制度是颇费拿捏的。但这同时也意味着,《物权法》的制度设计是慎之又慎的,其本身就带有方向性意义。所以,在当下的农村集体产权制度改革中,改革的制度设计应坚持的政策法律底线之一,就是“物权法底线”,对其原则上不能突破,即便要突破亦须修法先行。

编辑审定:曹益凤

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