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李力东|调整或确权:农村土地制度的公平与效率如何实现?——基于山东省L村的调查研究
2019-04-28 18:15:27 本文共阅读:[ ]


李力东,浙江理工大学法政学院副教授。

基金项目:浙江省社科规划“之江青年课题”(16ZJQN042YB),浙江理工大学521人才培育计划资助项目。

本文原刊于《公共管理学报》2017年第14卷第1期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:文章分析了中国农村的土地调整与土地确权之间的矛盾,并在此基础上探讨农村土地制度公平与效率的实现路径。通过案例分析和比较研究发现,农村土地调整得以实现是村民的公平伦理、村庄的老龄化和非农化、基层政府的模糊态度以及农民获得土地的方式等多种因素综合作用的结果。通过土地调整把土地集中流转出去,能够实现一定程度的规模经营,这是对通过土地确权实现规模经营进而提高效率之方案的替代,而后者在农村面临公平性的巨大考验。应该看到,在当前新型城镇化的背景下,现有的土地调整模式在公平性方面仍然存在问题。因此,通过土地调整实现土地集中流转,并建立起农村承包地的退出机制,能够在农村土地制度方面实现公平与效率的平衡,从而促进城乡协调发展。本研究强调在农村土地制度问题上不能只关注效率而忽视公平,这对当前的政策和研究领域都有重要意义。

关键词:土地调整;土地确权;土地流转;农村土地制度


农村土地问题历来是关系我国政治、经济和社会发展的重大问题,既关系到广大农民的生产生活,又关系到国家的长治久安。在当前新型城镇化的背景下,各种新情况、新问题不断涌现,相关利益关系错综交织,使农村土地问题显得更为复杂和重要。而关于中国农村土地制度的改革发展路径(尤其是本文主要讨论的家庭承包地问题),学者们也是众说纷纭。比较主流的观点认为,农村土地应该走确权赋能的道路,只有产权明晰、稳定,才能解决农村土地过于细碎化的问题,通过土地流转实现规模经营进而提高农业生产效率,这种观点主张在农村土地问题上充分发挥市场机制的作用。比这种观点更为激进的观点认为,农村土地应该实行私有化或者是包括土地私有制在内的多种所有制并存,因为在当前的农村土地集体所有制下,不可能实现真正的确权赋能。与上述两种观点对立的一种观点反对农村土地的确权改革,主张保留或恢复村集体调整、收回承包地的权力,保护小农经济,实现耕者有其田。另外一种相对谨慎的观点认为,农村土地确权虽然在未来会实现,但是有意识地进行确权改革不一定会取得理想效果,应该注重现有制度在相关行动者中的可信度。而在目前我国的政策领域,第一种观点也就是土地确权的观点占据了主导,近年来中央出台了若干关于农村土地确权的法律和政策。然而,农村的现实却与中央的政策和法律很不一致,村庄内部关于土地调整的要求和压力一直存在,有些村庄的土地调整付诸实施,为什么会出现这种情况呢?本文以山东省L村在2015年夏秋之交进行的一次土地调整并结合L村与其他村庄的比较来探讨这一问题。

1确权与调整的矛盾:农村承包地政策与现实的反差

20世纪80年代初农村家庭联产承包责任制确立以后,中央在农村承包地问题上的政策导向主要是致力于农地承包经营权的长期化、制度化和法律化,简单来说是经历了从“15年不变”到“30年不变”再到“长久不变”的基本过程。1984年的中央一号文件(即《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》)提出,“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”这是第一次以中央文件的形式规定了农村土地承包的承包期,意在给农民以稳定的心理预期。到了20世纪90年代,针对许多地区15年土地承包期即将到期的现实情况,1993年11月中央公布了《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,文件要求“为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。”该文件还提出“为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”中央的这个文件解决了第一轮15年承包期到期后农村承包地的政策走向问题,给农民吃了“定心丸”。各地陆续在20世纪90年代中后期进行了农地的“二轮承包”。此后,中央的政策通过国家的法律进一步确立下来,2002年8月颁布的《农村土地承包法》规定:“赋予农民长期而有保障的土地使用权”、“维护承包方的土地承包经营权,不得非法变更、解除承包合同”、“耕地的承包期为三十年”、“承包期内,发包方不得收回承包地”、“承包期内,发包方不得调整承包地”。2007年3月颁布的《物权法》对上述内容进行了确认,并明确将土地承包经营权界定为用益物权。

2008年10月,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”土地承包关系“长久不变”的提法在中央文件中正式出现。事实上,“长久不变”的提法也经历了长期的酝酿过程。1998年,时任中共中央总书记江泽民在安徽小岗村考察时提出:土地承包30年不变,30年以后也没有必要再变。这可以看作是“长久不变”政策思路的渊源。2006年,时任国务院总理温家宝在“两会”的记者招待会上就农村土地制度问题做了“15年不变,30年不变,就是说永远不变”的回答。正是有了之前的这些铺垫,党的十七届三中全会最终把稳定农地承包关系的政策明确为“长久不变”,党的十八届三中全会再次对这一政策进行了确认。2014年11月24日,国务院公布了《不动产登记暂行条例》,其中规定农村土地的承包经营权也是一项需要登记的不动产权利。中央政府出台这一条例是为了更好地实现对包括农村土地的承包经营权在内的各项不动产权利的确权,使产权更加明晰,从而更好地保障不动产所有者占有、使用、收益、处分等各项合法权利。总之,中央把农地承包经营权长期化、制度化、法律化的政策导向意在稳定农民的心理预期,一是调动农民对土地进行长期投资的积极性,防止掠夺性的经营方式;二是推动农村土地流转,逐步实现规模经营,解决农村土地过于细碎化的问题,提高农业生产率。

可以看出,中央在农村承包地问题上从“15年不变”到“30年不变”再到“长久不变”的政策变迁意在进一步稳定农村的土地承包关系,并禁止村集体对农户的承包地进行重新分配,即实行“增人不增地、减人不减地”的办法,这从法律或政策层面剥夺了以后出生村民的集体成员权利。特别是自2008年以来,中央推动了包括农民承包地在内的农村集体土地的确权登记颁证工作,地方政府给农户颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》,从而使他们的土地权益获得更坚实的保障。然而,由于各种原因,农村的现实情况与上述政策和法律并不一致,很多地区的农村还是不断地进行土地调整。从相关调查来看,农村土地在第一个15年承包期内,有近1/3的农村地区进行过土地大调整,1/3以上农村地区经常进行土地“小调整”。2005年基于全国17个省1773个村的调查结果也表明,自实施土地家庭承包经营制度以来,被调查村进行过土地调整的次数的中位数为2次,74.7%的被调查村至少进行过一次土地调整,55%的村进行过2次或2次以上的土地调整,3.7%的村进行过9次或9次以上的土地调整。二轮承包之后仍有32.8%的村进行过土地调整,其中73.2%的调整主要是因为人口变化,13.7%的调整主要是因为征地。

与各地不断进行土地调整密切相关的是农民对土地承包经营权长期不变的态度。20世纪90年代的调查显示,62%的被访农户不赞成30年内不再调地,而且越是在传统农区比例越高;81%的被访农户不赞成新增人口不再分配给土地的做法。到2008年,基于6个省119个村2200多个农户的调查结果显示,认为“土地承包期限30年不变”合理的被访者只占32.01%,对该政策持保留态度的被访者却高达62.79%;认为“家里增加人口不给土地”政策合理的被访者占28.98%,认为不合理的高达61.98%。而从1987年开始试验“增人不增地、减人不减地”政策的贵州省湄潭县,仍有93%的当地被调查农民同意按人口进行土地再分配。这表明虽然中央出台了稳定农地承包经营权的政策,但农民对这一政策的理解和认知与中央的意图并不一致。当前,仍然有很多村庄不时进行各种形式的土地调整,山东省L村就在2015年夏秋之交进行了一次土地大调整。

2 L村的承包地调整:緣由和过程

L村位于山东省中北部沿海平原区,既是一个自然村,也是一个行政村,粮食作物以小麦、玉米为主,冬小麦与夏玉米一年两季轮作,经济作物以苹果为主。L村的土地分为两类,一是围庄地,不但离村庄较近,而且有较好的水利条件(引黄济青水利工程从该村北面通过);二是北洼地,离村庄较远,水利条件也较差。根据2015年调地之前最近的一次土地测量,L村有承包地面积186.4亩(其中围庄地107.9亩,北洼地78.5亩);另外有苹果园面积90亩左右,以及5亩左右普通农地,由村集体承包给个人经营。据本次土地调整之前的人口统计,L村有73户,户籍人口209人,其中2人为空挂户口,不享受土地和其他福利的分配权,所以本次有资格分配土地的人数为207人。L村虽然规模不大,但是该村本次土地调整也反映了我国农村土地制度中一些普遍存在的问题,下文以对该村的实地调研(特别是深度访谈)来说明。

2.1 L村此次土地调整的缘由

(1)L村实行的“增人增地但减人不减地”的办法难以为继。与全国大多数村庄一样,L村也在20世纪90年代中后期(确切地说是1996年)进行了“二轮土地承包”。L村把全村土地分成两份,一份为各户承包的人口地,另一份为机动地。当时L村每人分得人口地0.64亩,预留机动地65亩左右。与其他村庄不同的是,L村在机动地上实行“增人增地但减人不减地”的办法。

“人家外庄是两份地,一份不动,只那一份动,两三年一调。咱没有机动地(意思是机动地很少),你留出机动地来就很少了,本来地块就小,联合(收割机)都不想来,再留机动地更不行了,机械化使用不上。”(ZYF20150714)

也就是说,当地的多数村庄通过调整机动地来应对人口的增减变化,增人的增地,减人的减地,而L村则通过预留的机动地给增加的人口增地,减少的人口并没有减地,当预留的机动地还有剩余时就将其承包出去。可以预见,在这种方法下,L村预留的机动地会随着时间的变化越来越少,直至没有多余的土地分配给新增加的人口。以至于到了2015年预留的机动地都分完以后,该村的支部书记把自家的承包地给了新增加人口的农户。

“没有地了,光补补了多少了!四方里半方,洼里一方,一个半方没够分的,不够了,LHM(村支书一家)贡献了8口人的地……补了给添人口的、媳妇过来的、从外边迁入的。”(LXZ20150716)

因此,在预留的机动地全部分配完以后,L村原来实行的“增人增地但减人不减地”办法难以为继,这是促使L村进行土地调整的直接动因。

(2)自二轮土地承包以来,L村的人口增减经历了很大的变化。人口减少以死亡、考大学和女儿出嫁为主,人口增加则以出生、媳妇嫁入和原迁出人口回迁为主,人口增减变化估计接近一百人。L村给增加的人口分配土地先从围庄地开始,然后是北洼地。在二轮承包后的一段时期内,新增加的人口不但及时分配到了土地,而且是位置、水利条件较好的围庄地,此时大家基本上没什么矛盾。后来,围庄地分完之后,新增加的人口就只能分到北洼地了,这时一些人开始有怨言,而随着时间推移出现的人地比例变化让这些怨言有了更充分的理由。由于L村实行“增人增地但减人不减地”的办法,不可避免地出现了很多家庭人口减少但土地不减少的现象,有些看上去还比较突出,比如村里文书会计一户,只有夫妻两口人,但却种着九口人的地。类似情况遭到许多村民(特别是家庭人口增加的)非议,他们认为这种现象非常不合理。随着时间的推移,私下的非议逐渐向正式的反对演变,近几年已有多人找到村支部书记反映这个问题,要求调整土地。但是村支部书记出于选举的考虑没有进行调整,以至于后来有村民把此事上告到了政府部门。

“这次分地定了,本来可能还分不了,因为LHW不同意,虽然很多人去找了书记,但是会计是实权派,会计不同意支书也没办法……但是后来有人告了,至少是告到县里,也可能是地区,镇上干部找LHW谈话,直接和他说‘你愿意干就干,不愿意干就不干’。不干(会计)的话,一年一万七千就挣不到了,肯定愿意干。”(LHF20150707)

在这个博弈的过程中,村里一些人口减少的农户也或公开或隐晦地表达了不想重新调整土地的观点,但是村民所持的村庄公平标准仍然发挥着重要作用,村民的上告也得到了当地基层政府的支持,在这种内外压力下L村的土地调整就不可避免了。

(3)在L村酝酿土地调整的整个过程中,还有两类人群起到了推动作用。

一是年龄相对较大的人,特别是70岁以上的老年人。

“现在村里多数是主张重新分地了,有些年纪大的人自己不想种了,想承包出去,LHC、LHY、LTY都不想种了。”(SCX20150608)

二是那些在县城或附近城镇有稳定工作甚至定居的家庭也希望进行土地调整。

“现在种地不合算,都是50岁以上的在种,40岁的都撇了不种,LQW把地让他爷(父亲)种着,—家去打工,在DJW(地名)搞装修。还有几个真正种地的?!……LHQ北洼的那块给了我,庄东还种着八九分地,说不定过了年就不要了。WZE在厂里干活一个月3000多,一年3万多,种地的话还要请假,请假一天就扣你100多,种着一亩地全年收入才1000块钱,耽误10个工夫就不合算了。农民种地不算工夫,把工夫一算就完了。”(LHM20130803)

这两部分人虽然差别很大,但是共同之处是都不再想耕种土地了,家庭条件也还可以,而自己耕种费时费力,他们中的一些人已经将土地自发流转给了亲朋好友耕种。因此,他们都希望将自己的承包地流转出去,而在不调整土地情况下的自发流转收益较小,只有通过重新调整土地,愿意将土地流转出去的村民的土地才能集中起来,从而形成规模效应,在进行土地流转时才能获得更高的收益。

2.2 L村此次土地调整的过程

正是上述几个因素的结合促成了L村在2015年夏秋之交进行了承包地的重新调整。进行土地调整的决定通过以后,L村土地调整的实际过程历时一个月,具体分为确定公布土地调整方案、丈量土地、村民选择是否进行土地流转、人口公示、抓阄分地五个步骤。

第一步,L村于2015年7月初公布了“L村秋季土地调整路线”,确定了本次土地调整的具体方案,共包括九个方面。

第二步,7月14日,村委会成员和党员代表对围庄和北洼的承包地面积进行了丈量,结果是围庄地107.9亩,北洼地78.5亩。

第三步,7月16日,村民就自己种植还是进行流转进行选择,签字确认。因为L村的地分为两块,所以共分成四类进行签字:同意围庄地土地流转的户、同意北洼地土地流转的户、同意围庄地自己种植的户、同意北洼地自己种植的户。村民进行选择并签字后的结果为同意围庄地土地流转的为58人,同意北洼地土地流转的为171人、同意围庄地自己种植的为149人、同意北洼地自己种植的为36人。这一步骤还有一个附带作用,就是通过村民签字来确定有资格分配土地的总人口数,结果为207人如表1所示。

第四步,7月21日,进行人口公示。7月20号的户口迁入截止期过后,由村会计在7月21日书写“L村土地调整人口公示”将每户有资格分配土地的人口数张榜公布,公示期3天,接受全体村民监督。

第五步,公示期过后,L村在7月底进行了抓阄分地。首先是分别测定两块地人均分到的面积,结果为围庄地每人实际分得0.512亩,北洼地每人实际分得0.37亩,两块地根据每人应得面积各分为207份,每人一份(如表1所示)。然后进行两次抓阄确定各户承包地的方位,第一次分为土地流转户和自己种植户两个阄,由同意自己种植的户出一位代表抓阄选地,剩余的地则为同意土地流转一方的;第二次是在自己种植的户之间抓阄选地,有的是单户自己抓阄,有的则是几户联合算一个阄(几户定阄),几户把承包地连在一起有利于他们的互助协作。在第二次抓阄的过程中出现了不同于以往的新情况,以前是同一家族的承包地都合在一起(即作为一个阄),这次则不然,有些亲兄弟的承包地也不在一起了。之所以出现这种情况,一是因为兄弟之间可能有矛盾;二是因为市场化、机械化的发展基本解决了以前一家一户不能解决的问题,大家不需要在一起互相帮助了,这是更为根本的原因,反映了农村社会关系的变化。

土地调整完成后,L村在2015年8月对同意土地流转户的承包地进行了竞价流转。结果大约65亩北洼地的经营权被附近村的一村民竞得,价格为每亩每年720斤小麦;大约30亩围庄地的经营权被另一附近村的村民竞得,价格为每亩每年821斤小麦,并且都是提前一年支付来年的承包费。(LHW20151030)

2015年秋收结束以后,流转出去的土地由新的业主进行经营,继续种植的户则在新的承包地上进行耕种。至此,L村的本次土地调整全部完成,而下一次土地调整是五年以后。从整个过程来看,L村通过土地调整将不愿继续耕种农户的承包地集中起来,再由村集体统一将其流转出去,在一定程度上解决了土地过于细碎化的问题,即通过土地调整和土地流转实现了一定程度的规模经营。当然,这种规模经营的效果还需进一步检视。此外,L村的土地流转充分尊重了村民的意愿,不同意流转的继续自己耕种,同意流转的由村集体统一进行流转,村集体很好地发挥了服务者的作用。

3农村承包地调整何以可能?

从1996年二轮土地承包到现在,显然还不到中央规定的30年时间,虽然村庄内部也有反对声音,但是L村还是在2015年夏秋之交进行了一次承包地的大调整。为何L村能够置中央“30年不变”甚至“长久不变”的政策于不顾而进行土地调整呢?这种情况是由于L村的特殊性决定的还是反映了普遍的现象?如果是普遍现象,这种现象背后的原因是什么?如果是L村的特殊性使然,那么L村与其他村庄的区别在哪里?对这些问题的回答关系到农村土地制度乃至农村社会治理的现实状况和未来走向。

应该看到,L村的土地调整并非孤例,前文所述一些学者的调查研究说明了这一现象的普遍存在,而L村附近村庄的情况也是很好的证明。

D村是当地一个人口3510人、耕地面积5510亩的富裕村庄,二轮承包以来该村实行“五年一小调、十年一大调”的方法调整土地。和L村一样,D村也在2015年秋收前后对承包地进行了一次大调整,7月份的一段访谈如下:

“俺这儿是五年一动,只调机动地,10年就大动一回,只小调的话待上10年就很零星,连添带减的。这里打算统一统一,村里集体往外包,种地的还那个种法,留个大片……今回是全部分……这儿有三分之一不要地的,1200口人”。(GSJ20150718)

结果,该村在此次土地调整后,除预留了五六百亩的机动地外,占其余承包地面积46%的土地流转了出去,承包期为10年,10年以后重新进行大调整,而预留的机动地则是5年进行一次小调整。(GXM20151112)

而当地其他大多数村庄也有人口地和机动地两部分,人口地不动,机动地五年一调整,即实行“大片不动,小块调整”的方法。但是,近年来这些村庄内要求对土地进行大调整的呼声越来越强烈,同时反对大调整的力量也很强大,所以进行土地大调整的村庄还不多。

比如,在人口2670人、耕地面积6470亩的G村,土地大调整的阻力很大。

“老(死)了人的,户口出去的,占着就占着,多了人的一年给800块钱……这也不大对付(不合理)吧!……打说30年不动分了三遍了,这一遍是直接分不动了。一些一包30年、20年的,人家这个不动,……分人家的人口地人家不让,……那些有人的(有关系的)、当官的,有些弄上好几十亩的,人家不让废合同……无非就是等着上边一下子实行个政策,地全都收上来,连人口地豁到一块,不然的话不好办,净些渣子头(地痞)。”(SCF20150711)

人口1750人、耕地面积2380亩的X村,目前也很难进行土地大调整。

“(俺村)一个人一亩地,还没动,到今年有20年了。有五年一动的,……不动的地占80%,二级地是调田。俺去年才调了,五年一调的。大调临时还办不了。C村都没办成,好几回了都没办成(没能调整)。”(SSJ20150712)

可见,虽然目前这些村还没有进行土地大调整,但是这种要求一直存在,而且随着时间的推移和人口的变化会越来越强烈。如何解释这一现象呢?

(1)与农村居民所持的公平伦理密切相关。由于农村土地实行集体所有制,因此在农民心目中,作为集体组织的一员,获得他那一份土地的权利具有很强的正当性和合理性。而类似于L村出现的“两口人种九口人地”的现象则被认为是非常不合理的,这也正是上文提及的虽然中央一直致力于稳定农地承包关系而很多农民仍然不认可这一政策的原因所在。在当前中国大部分农村地区,隨着生产的发展和农民温饱问题的基本解决,农民对土地所持的态度虽然不再是斯科特所讲的“安全第一”的生存伦理,然而也是一种带有明显“平均主义”倾向的公平伦理。由于中国的农村社会在很大程度上仍然是熟人组成的共同体,所以农民的这种公平伦理能够发挥重要作用。加之2006年农业税被取消后,农民种田不但不用再交“皇粮国税”,而且可以获得种粮补贴,农村土地的价值得以提升。在这种情况下,人少地多的户特别是比例比较悬殊的户在农村社区中会面临很大的舆论压力。这是类似于L村这样的村庄能够进行土地调整的根本动因。

(2)与农民所持的公平标准相关的是农地制度演变过程中农民获得土地的方式。1949年以后,中国的农地制度经历了一个从土地改革确立农地私有制,到合作化和集体化再到改革后的包产到户和家庭承包经营的演变过程,而这一切的起点无疑是1950年的土地改革。农民通过土地改革获得了土地所有权,但是农民的这种土地所有权并不稳固,因为“这种私有制不是产权市场长期自发交易的产物,也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶,而是国家组织大规模群众阶级斗争直接重新分配原有土地产权的结果”。后来的包干到户、包产到户和家庭承包经营可以说是农村的一次新“土地改革”,与1950年的土地改革类似,1978年后的新“土地改革”同样没有赋予农民稳固的土地产权。而相关实证调查也显示,有17.62%的受访农户认为承包地所有权属于个人,而认为承包地所有权属于国家和村集体的分别占41.91%和29.57%。可见,从农地制度的历史进程来看,农民对土地的产权要求从源头上就比较弱,不但国家可以轻易收回这种权利,不同境况的农民也可以对这种权利提出不同的要求,正如人口增加的农户要求调整土地的情况。

(3)一些村庄的土地调整之所以能够成为现实,还与基层政府对待此事的态度有很大关系。当前中国的很多村庄存在着不同意调整土地的村民和要求调整土地的村民两个阵营,前者多数是人口减少的家庭,他们的依据是“30年不变”的政策,而后者多数是人口增加的家庭,他们依据的是农村土地集体所有制和村庄内部的公平伦理。这两种意见不可避免地存在冲突,并很有可能超出村庄的范围而达到乡镇、市县甚至更高一级政府,这就是关于农村承包地“调”与“不调”两难困境导致的村民上访或群体性事件问题。如前所述,为了给相关村干部施加压力进而调整土地,L村相关村民采取了向基层政府上访的方式,而面对村民的上访,当地基层政府站在了上访村民这一边,对相关村干部提出批评并要求尽快进行土地调整。可见,基层政府在解决此类纠纷时注意到了农村社区的公平伦理,而且考虑到上级政府的考核压力,基层政府更多地是遵循所谓“不出事逻辑”,而国家“30年不变”、“长久不变”的法律和政策则似乎显得没有那么紧迫和重要。因此,基层政府在农村承包地“调”与“不调”上的这种态度使一些村庄的土地调整具有了现实可能性。

(4)土地调整能否进行还与每个村庄的内部结构特点有密切的关系。一方面,这与村庄的人口年龄状况即老龄化程度有一定的关系。一般说来,在类似山东省中北部这样生活水平较高的地区,随着年龄的增长,农民自己耕种土地的意愿会逐渐降低。如果说60周岁至70周岁的老年人还能自己耕种土地的话,70周岁以上的老年人就有些勉为其难了,如有机会他们更倾向于将土地流转出去。本文研究的L村有60周岁及以上的老年人56人,65周岁及以上老年人30人,分别占总人口的26.8%和14.4%,都高于2014年底全国15.5%和10.1%的老龄化率;此外,L村70周岁及以上老年人有23人,占总人口的11%。另一方面,土地调整能否实现与村庄的非农化程度密切相关。随着非农化水平的提高,越来越多的村民基本脱离甚至完全脱离农业,这些人希望通过土地调整将土地集中流转出去,进而获得更高的土地流转收益。本文研究的L村所处的地区经济比较发达,周边既有制盐及相关产业,也有工业园区,还有大型国有企业和民营企业,为当地居民提供了大量的非农就业机会。L村完全脱离农业的家庭有10户,占全村除12户70周岁以上老年人以外的其他61户居民的16.4%,其他兼业农户收入的大部分也来自于农业之外。总体来看,L村家庭纯收入的90%以上来自于承包地以外的收入。事实上,在此次土地调整之前,L村中已有多户脱离农业的家庭将自己的承包地流转给同族或亲戚耕种,但这种流转的收益相对较低,所以他们希望通过重新调整土地实现土地的集中规模流转,从而获得更高的收益,而此后的事实也证明了这一点。相反,相关实证研究表明,家庭农业收入占家庭总收入的比例越高,他们就越会倾向于赞成中央稳定地权的政策。可见,村庄老龄化和非农化的发展,再结合市场的力量,给农村土地调整带来了强大的推动力。

需要提及的是,在中国城市化加速发展的背景下,农村的非农化是一个全国性的普遍现象,但是各地对土地调整的要求和压力却是不同的,如何解释这种差异呢?通过对L村所在的山东省中北部地区与该省南部地区的比较,能够发现其中的一些原因。笔者在鲁南T县的调查中发现,虽然也存在土地调整的要求,但是该县多数村庄没有进行土地调整,甚至土地小调整也没有。究其原因,鲁南地区与L村所在的鲁中北部地区在经济发展水平特别是工业化水平方面存在较大的差距,鲁南地区的农民在当地没有足够的非农就业机会,但是他们必然会去寻求其他的非农就业机会(即到外地打工)。也就是说,虽然两地农村都呈现出明显的非农化,但是表现形式却大不相同,鲁南地区的非农化表现为“离土又离乡”,而L村所在的鲁中北部地区则表现为“离土不离乡”。一般说来,“离土又离乡”的村民越多,离开村庄的时间越长,他们对村庄公共事务的关心也就越少,加之他们收入的绝大部分来自于农地以外,土地调整与否对他们来说也就显得无关紧要了。而在当前意在稳定地权的法律和政策环境下,没有足够的内部压力,村庄的土地调整是很难实现的。可见,在某种程度上,在像L村这样相对传统的村庄,村民之间的社会联系还比较密切,村庄的公平伦理和其他舆论、道德规范还能发挥很大作用;而在鲁南地区,村民与村庄之间、村民与村民之间的联系日益松弛,村庄传统规范的约束力越来越弱,想达成一致行动就非常困难了。

4土地调整与土地确权的目标:公平与效率的平衡

一般来说,农村土地调整还是不调整,是一个有关公平与效率的问题,根据村庄的人口变动适时进行土地调整能实现公平;而土地产权的稳定能够实现长期合理经营和规模经营进而提高效率,这也是中央提出“30年不变”乃至“长久不变”政策的初衷。应该看到,效率和公平是农村土地制度不容回避而应着力追求的两大价值,然而两者之间又不可避免地存在冲突。因此,农村土地制度的设计,不管是土地调整还是土地确权,都应从实现公平与效率之平衡的理念出发,而不能顾此失彼。

一方面,就效率而言,在中国快速工业化和城市化的背景下,通过土地流转实现规模经营是提高农业生产效率的不二选择,因此政府应在尊重民意的基础上推动土地流转的发展,减少土地流转的交易成本。目前,主流观点认为土地调整是土地流转的阻碍因素,要推动土地流转就要进行土地确权。然而,从L村等村的土地调整情况来看,通过土地调整把不想继续耕种家庭的承包地集中起来,再由村集体统一将其流转出去,在一定程度上解决了土地过于细碎化的问题,即通过土地调整实现土地集中流转进而实现了一定程度的规模经营。实现规模经营后,机械化使用的效果是既省工又省力,大大提高了劳动效率。换句话说,土地调整并不总是土地流转的障碍,在一定条件下反而能成为土地流转的促进因素。相反,从L村及其他地区的情况来看,土地流转本身与土地确权到户的改革之间并不存在必然联系,土地流转在确权改革之前已普遍发生,土地确权改革的动力来自于地方政府的土地财政和经营城市的需要,更多地是政府行为而非市场行为。

需要注意的是,不管是L村5年的承包期还是D村10年的承包期,都显得有些短,影响了承包者的投资力度,但是时间太长又会影响公平。(GXM20151112)

流转地的承包者能否合理利用土地、防止掠夺式经营也是一个有待考察的问题。但是在城市化、村庄人口老龄化和非农化的大背景下,土地流转是大势所趋,而掠夺式经营问题则需要通过其他的制度、规范加以避免。在此意义上,L村等村通过土地调整实现土地集中流转和规模经营的方式对现行政策提出了挑战,或者说是提供了某种替代性路径,即不只是土地确权能实现规模经营,土地调整同样能达到这一目的。因此,政府在制定相关土地政策时应当充分考虑和尊重这种“民间智慧”。而且,L村的土地调整和土地流转是在最大限度地尊重村民意愿的基础上开展的,这是地方政府在推动此项工作时应该坚持的基本原则。此外,相关政府部门应密切关注土地流转后的粮食生产问题。如前所述,“规模报酬递减”是农村土地实现规模经营过程中很有可能发生的一种现象,虽难以避免但不能听之任之,政府应该采取措施尽量缩短和降低这一“递减”过程的周期和幅度。从这方面来说,防止大规模的资本下乡,坚持小规模家庭农场的农业经营主体地位是一个基本方向,政府应从法律政策层面大力扶持小规模家庭农场的发展。

另一方面,就公平而言,政府决策应该考虑到村庄人口不断变动的事实,允许通过适时的土地调整应对人口的增减,这是农村土地集体所有制下实现相对公平的重要条件,而土地确权改革基本忽视了村庄人口的变动性,从而也就把公平问题排除在外了。可以想象,如果不适时进行土地调整,就会出现类似L村的“两口人种九口人地”的现象,在村民的公平伦理还能发挥重要作用的条件下,上述现象将在村庄内部面临严重的公平性质疑。在这种情况下,土地“调”与“不调”的矛盾会一直存在并可能激化进而影响到村庄治理,而目前的土地确权政策不但对此无能为力,反而会成为村庄中某些人用来谋利的工具。此外,目前的土地确权还面临着一系列的现实问题,比如土地承包经营权的继承问题,法律在这方面还没有触及,但这是一个已经出现并日益凸显的问题。而根据人口变动适时进行土地调整能够回应村庄内部的公平诉求,从而避免可能出现的村庄治理危机。当然,农村土地制度的公平并不是绝对的,公平的诉求也需要考虑效率的得失,所以农村的土地调整特别是大调整不能过于频繁,笔者认为,15年左右进行一次土地大调整比较合理。

进一步讲,“增人增地、减人减地”的土地调整方式能够在多大程度上实现相对公平呢?目前看来,“增人增地、减人减地”的唯一标准就是户口,户口在村里的就可以分得土地,户口迁出的则分不到。但正如前文所述,随着非农化进程的加快,户口留在农村但完全脱离农业的家庭越来越多,他们中有些已在县城或城镇购买了住房,其工作和生活方式已经实现了城市化,但是仍然保留着农村的承包地,如何看待这种“离村不弃地”的现象呢?对这些“离村不弃地者”而言,这是他们在现有制度下理性选择的结果,他们可以从中获益,有时候这种利益还非常大;对仍然生活在村庄中的家庭而言,某种程度上他们的权益受到了影响,因为“离村不弃地者”已基本不在村庄居住,对村庄公共事务也很少尽力,属于“搭便车者”,由此造成的成本不可避免地转嫁到了生活在村庄中的家庭上;而对整个国家和社会而言,如果大量人口处在这种“离村不弃地”的状态,城市剥削农村的二元结构持续存在,新型城镇化目标的实现将遥遥无期,不利于经济社会的全面协调发展。事实上,对于已在城市或城镇实现安居乐业的“离村不弃地者”而言,土地已经失去了社会保障的功能,在这种情况下仍然保留其在农村的承包地就显得不甚合理了。因此,在农村土地问题上,我们既要关注城郊和城中村的农民,也要关心进城农民工和留村务农的农民,同时也不能忽视已在城镇安居乐业的“离村不弃地者”。

上述“离村不弃地”现象之所以存在,最关键的原因是缺少农村承包地的退出机制,而建立农村承包地的退出机制是实现村庄内部相对公平的必要环节,这是相关政府部门应该密切关注的重大问题。如果缺乏相应的激励机制,“离村不弃地者”不会自动放弃承包地,所以核心就在于建立放弃农村承包地激励机制,这就需要通过土地制度、户籍制度和社会保障制度等方面的综合改革来实现。笔者认为,是否放弃承包地的标准还是需要由户口来定,即放弃承包地的家庭由农业户口转为非农业户口,他们将获得同城居民的社会保障待遇,特别是在医疗、城市低保、子女就学等方面。同时,要设定一个标准,即满足一定条件的家庭必须放弃农村土地,转为非农业户口。在这方面,目前的《农村土地承包法》规定:承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”。但是,设区市的标准显然太高了,应降低这个标准,在县城(经济发达地区为城镇)及以上购买住房的就应该获得非农业户口,享受同城居民的社会保障待遇,同时放弃他们在农村的承包地。而留村务农的农民获得由这种退出机制释放出的承包地,从而保障这些“真正农民”的农地承包经营权,并帮助扶持他们逐步成为新型农民和专业农户。通过上述综合配套改革,建立农村承包地的退出机制,实现农村土地制度的相对公平和城乡关系的协调发展。由此可见,在当前新型城镇化的背景下,农村土地制度的相关问题不是农村自身而是需要城乡协调来解决。

5结语

当前,农村内部土地调整的要求和现实与中央强调土地确权的法律政策之间存在着明显的矛盾,而农村内部反对土地调整的主张无疑进一步加剧了这种矛盾甚至导致农村内部的冲突,基层政府在其中扮演的角色也很尴尬。从现实情况看,有些村庄之所以能够进行土地调整主要有四点原因:一是在农村土地集体所有制下,作为村集体组织成员的村民,在某种程度上持有“平均主义”倾向的公平伦理,这是进行土地调整根本动因;二是村庄内部老龄化和非农化进程的加速推进,特别是非农化表现为“离土不离乡”的形式时,很多村民不想再亲自耕种土地,而是主张通过土地调整进而实现土地集中流转,这是进行土地调整的强大推动力;三是从农民获得土地的方式看,农民的承包地是通过国家政策由村集体进行分配的,导致农民对土地的产权要求从源头上就比较弱,这为进行土地调整提供了历史可能性;四是基层政府在土地调整问题上持模糊态度,在面对相关利益诉求时遵循的是“不出事逻辑”,这为进行土地调整提供了现实可能性。因此,有些村庄的土地调整得以实现是上述多种因素共同作用的结果。需要指出的是,上述因素并不能构成土地调整得以实现的充分条件,所以在L村所在的地区,很多村庄还没有进行土地大调整,虽然各村面临的上述因素基本相似。但是,具备了上述条件,村庄内部对土地调整的压力和要求就会非常之大,加之其他村庄的示范效应,如果再发生某件导火索事件,土地调整就很容易变为现实,这也是L村所在地区的村庄明显比鲁南T县的村庄更易发生土地调整的原因所在。而鲁南地区村庄的土地调整之所以难以实现是因为随着大量村民的外出打工,大家对此事漠不关心,导致中央的相关政策被村庄的某些人利用。

L村等村在土地调整后进行了土地的集中流转,从而实现了一定程度的规模经营,这也促使我们重新考虑土地调整会导致效率低下的观点。这种情况下,我们必须认真审视“30年不变”乃至“长久不变”的土地确权思路。目前看来,这种“一刀切式”的土地确权方案显然并不符合农村的实际,它忽略了带有平均主义倾向的公平伦理在村民心中的重要性,而其从效率出发的论据也被事实证明有可以替代的方案。目前我们的农村土地制度改革思路在某种程度上把土地确权神化了,似乎只有实现土地确权才能解决农村土地的相关问题。事实上,正如有学者所分析的,中国的土地确权是曲折复杂、无意的经济发展的结果,而不是经济发展的必要条件,更不是社会设计的工程;在农村土地问题上,重要的不是制度的形式,而是制度在社会中是如何起作用的。所以,国家在制定相关法律和政策时必须考虑到公平伦理在村庄治理中的重要作用。在这方面,L村等村在土地调整中的公平性还需提高,当然这是村庄自身所无法解决的,是需要从总体上进行土地制度、户籍制度和社会保障制度等方面的综合配套改革,建立起农村承包地的退出机制,从而实现更加公平的农村土地分配和城乡协调发展。相比目前的土地确权方案,通过土地调整实现土地集中流转,并建立农村承包地的退出机制,更符合当前中国农村的现实,更能够在农村土地制度方面实现公平与效率的平衡。

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