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陈锡文|乡村振兴的核心在于发挥好乡村的功能
2019-05-08 11:51:30 本文共阅读:[ ]


陈锡文:全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员

来源:《中国人大》2019年第8期


党的十九大报告明确提出了实施乡村振兴战略。此后,习近平总书记的多次讲话和中央发出的多个文件,又明确了实施乡村振兴战略的路线图和时间表。乡村振兴将贯穿我国社会主义现代化强国建设的全过程。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略恰逢其时,这从国内经济社会发展的进程看,有两个大的背景:第一,2017年我国城镇常住人口首次突破了8亿,达到8.1347亿人,城镇化率上升为58.52%;第二,2017年我国第一产业的增加值在GDP中的比重首次降到了8%以下,为7.9%。这两组数据向我们提出了一个非常严峻,但又必须回答好的问题,即当今中国农村的现状,到底能否支撑起我国城镇化进一步发展并持续繁荣的局面。

实施乡村振兴战略,要求我们共同思考以下几个重大问题:城镇化的进程是否可以自然而然地解决“三农”问题?如何看待城镇化进程中出现的乡村衰落现象?全面振兴后的乡村应当是一种什么状态?

习近平总书记在十九大报告中提出,乡村振兴的总目标是实现产业兴旺、生态宜居、乡村文明、生活富裕、治理有效。总书记此后又提出了要通过产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴等重要途径,去实现乡村振兴的五大总体目标。再后来,中共中央、国务院又出台了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》。一年多来,各地各部门根据中央的指示精神和要求,制定规划,采取措施,因地制宜地推进各地的乡村振兴,形成了不少好思路,产生了不少好做法,取得了一系列新经验。因此,2018年底召开的中央农村工作会议评价:乡村振兴战略开局良好。

在调查研究的过程中也发现,一方面乡村振兴在稳步推进,但另一方面,不少人也心存若干困惑。在理论层面,人们纠结的问题主要有两个:第一,现在正是我国推进城镇化的关键阶段,在国家层面为什么要提出实施乡村振兴战略?第二,实施乡村振兴战略和推进城镇化究竟是什么关系?在实践层面,从县(市)长、乡(镇)长到村(组)长,以及普通老百姓,也有两个很纠结的问题。一是,农村的人口尤其是年轻人还在继续减少,一部分村庄由于各种各样的原因,正在衰落甚至灭失,这何以谈乡村振兴呢?二是,为了实施乡村振兴,是否就要不让农民迁移进城?或者动员已经定居城镇的农村人口再返回农村?显然,解开这些纠结就要求我们更加科学、准确地回答关于乡村振兴的实质或说内涵到底是什么,这就需要在更深的层次上作更深入的思考。

回答这些问题的关键是科学看待城乡关系,必须清醒地认识到,在现代化进程中,城镇和乡村是联系紧密的命运共同体。这一命题本应是人人都该理解的社会常识,但在现实生活中,确实存在着重视城镇发展而忽略乡村发展的倾向,这在相当程度上阻碍了经济和社会的全面发展和进步。对于人类社会这个有机体来说,城镇和乡村都是必不可少的组成部分,就像一个健康的人是由五脏六腑、四肢五官等构成的一样,无论是大脑还是心脏,无论是胳膊还是腿脚,都是缺一不可的,无法去比较哪部分更重要、哪部分不重要。人身上的任何一个器官如果不能很好发挥它的功能,这个人就是残疾了或是得病了。当今时代,若不能形成城镇和乡村的协调发展,那么这个社会的现代化进程就是残缺的或是病态的。从这个角度来看,农村和城镇互为依存,它们各自的发展对于对方的发展都具有不可替代的作用。

城镇和乡村之所以是命运共同体,是因为城镇和乡村对经济和社会的发展具有不同的功能,如果哪部分的功能受到了抑制,国家的现代化之路就都不可能持续、健康地迈进。城镇的主要功能是集聚资金、集聚人才、集聚技术、集聚创新力,不断推出新技术、新理念、不断创造生产和生活的新方式,从而使城镇成为能够引领一个地域乃至一个国家经济发展的增长极。乡村的功能则主要表现在三方面:第一,必须保证国家粮食安全和重要农产品的供给。这个功能是城镇所不具备的。城镇越发展,在城镇聚居的人口越多,乡村的这个功能就会愈显重要;第二,乡村必须为整个国家当然也要为坐落于乡村之中的城镇提供良好的生态屏障、环境保护和绿色产品,这个功能也是城镇自身所难以完全具备的。第三,乡村要发挥好传承一个国家、一个民族、一个地方优秀传统文化的功能。城镇的文化功能是包容和融合多元化和多样性,而乡村的文化功能则更多地体现在保存和传承民族的、地域的、历史的特色文化。显然,乡村的这些功能都是城镇所无法替代的,只有发挥好乡村的这些功能,才能更好促进城镇的发展,形成城乡协调发展的良性互动格局,以推动我国现代化持续、健康发展的进程。

乡村必须发挥好保障国家粮食安全和重要农产品供给的功能

粮食安全,首先是数量安全。从总量上讲,我国目前的粮食产量能够基本满足国人的吃饱需求,但应当看到我国粮食生产中潜在着的一系列矛盾和问题。习近平总书记强调,对于我们这样一个有近14亿人口的大国,手中有粮,心中不慌,任何时候都是真理。现在是不是已经切实做到了手中有粮、心中不慌呢?根据《人民日报》12月31日报道,2018年,我国粮食总产量为13158亿斤,不清楚情况的人看了会认为,这与以前报道过的2017年粮食总产量12358亿斤相比,整整增加了800多亿斤。但实际情况是,这个数字是根据第三次农业普查的结果得出的校正值,实际上2018年比2017年的粮食产量还减少了74亿斤,而国家库存的粮食则减少了2500多亿斤,所以不要看到13158亿斤这个数字就兴奋不已。

当前,我国粮、棉、油、糖、肉、奶等人民生活必需品没有一样不需要进口,而且进口的规模都还在逐步扩大,这当然不能一概而论地说是好事还是坏事。我国人口多、耕地少,实现农产品完全自给,既难以做到、也没有必要,因为在经济全球化背景下,可以也应当合理利用国际资源和国际市场。但也要看到,我国作为人口大国,如果在某些农产品上对国际市场的依赖度太高,就容易面临很大的经济和政治风险。因此,我们需要认真研判:自身有限的耕地资源必须确保哪些农产品的供给,而哪些农产品则可以通过国际市场来满足我们的国内需求。

2013年底,党中央明确了新形势下的粮食安全战略,提出要确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。从这个要求和我国的实际情况看,目前可以说基本做到。所谓口粮,主要是指小麦和稻谷,目前,每年国内口粮的供给基本上都能做到供略大于求,库存比较充裕。玉米属于谷物,但现在主要是用做饲料和工业原料。前几年,国内生产的玉米供给明显超过了需求,库存持续增高,最高时,甚至相当于近一年的产量。但中国之大,需求变化之快,很多情况瞬息万变。去年一年,仅东北政策性收储的玉米库存就卸掉了10013万吨,这差不多相当于半年的产量。也就是说,2018年的国内玉米需求能够得到满足,实际上是提供了近一年半的产量才做到的。到2018年底,东北政策性收储的玉米库存还有约8000万吨,今年的日子怎么过?若今年的玉米产量不增、需求不减,相对于去年,就会有约2000万吨的供求缺口。所以不能轻言我国的谷物供给已经过关。

我国对进口大豆的依赖度越来越高。2017年,我国大豆产量为1500万吨左右,但大豆进口量达到了9553万吨,即85%以上的大豆需求依赖于国际市场的供给。去年3月份以来,由于中美贸易摩擦,我国对原产于美国的大豆加征了关税,来自美国的大豆价格明显高于其他国家,于是国内企业就不选择进口美国大豆。但2017年我国从美国进口大豆为3200多万吨,约占我国大豆进口总量的三分之一,如果来自美国的大豆都不进口了,如何补齐我国国内市场的供求缺口,显然还需要另想办法。我国是大豆原产地,上世纪时,无论是大豆产量还是出口量我国都是世界第一,现在产量我们只能排世界第四,进口量成了世界第一,进口了差不多占世界大豆贸易量的2/3。难道就永远这么进口下去吗?所以中央提出农业要抓紧推进供给侧结构性改革。推进供给侧结构性改革的重点在哪里?不能满足需求的品种产量上不来,而供过于求的品种却还在增产,这就是改革要解决的首要问题。粮食总量要重视,但从现阶段的实际情况看,更要研究粮食的品种结构问题。

其次,在农业供给侧结构性改革中,农业生产结构的调整要以提高效益为导向。我国最缺的是大豆,为什么不努力增加大豆的生产能力?那是因为大豆生产的效益低,农民不愿意种。如何提高农民生产大豆的积极性呢?单靠提高大豆价格不行。若靠提价,按大豆和玉米的比价计算,东北农民认为大豆的收储价格应该达到3.5元/市斤。但这个价格远高于进口大豆的价格,在国际市场上完全没有竞争力。按照这样的价格生产的大豆,种得出来也卖不出去。提高大豆的生产效益涉及大量的科技问题、管理问题,但关键在于提高单位面积产量。我记得2001年朱镕基总理对当时的大豆问题有过一个重要批示,大意是说,他年轻时唱的抗日歌曲《松花江上》,歌词里讲东北到处都是大豆高粱,而现在,却到处都是美国大豆。朱总理做这个批示的时候,我国大豆的进口量首次突破2000万吨,从那时起,有关部门就提出要实施大豆振兴战略,但到了2017年,我国进口的大豆已经达到9553万吨。十七、八年过去了,进口越来越多。到底是什么原因导致的呢?人民生活水平提高,对食用植物油和动物性蛋白食品的消费快速增加,这就形成了对大豆的巨大需求,但十几年来我国的大豆单产却一直没有提高。2002年我国大豆亩产曾经达到历史最高点的252斤,此后的亩产再没突破250斤。我国2017年进口大豆9553万吨,按目前国内的生产水平计算,如实行进口替代,需要占用耕地面积7.6亿亩以上,这绝无可能。所以要增加国内大豆的供给,就必须在技术创新上下工夫。目前,我国有些新品种的大豆亩产在中试中已经达到了800斤以上,关键是种子的育繁和栽培技术的推广。此外,我国在不少地方已经探索出大豆和玉米的套种技术。该技术最重要的是找到了适合不同地区实行套种的玉米和大豆品种,可以做到套种后玉米的亩产不减,在1200斤左右,而增加200—300斤的大豆。我国目前6亿多亩的玉米播种面积,如有1/3的面积能够套种大豆,就可以增加500亿斤的国内大豆供给,即多生产2500万吨国产大豆。如果再对我国目前约1.2亿亩的大豆推广良种,使平均亩产增加100斤,就又可以再增加120亿斤,即600万吨大豆的国内供给。这两项合计,接近我国从美国进口的大豆总量。从这个角度看,通过推动农业供给侧结构性改革,在技术创新、提高效益上狠下工夫,我国大豆的对外依赖度,从现在的85%以上降到50%左右是完全有可能的。

乡村必须要持续地发挥好保障国家粮食安全和重要农产品供给的功能,这是由我国作为人口大国的国情所决定的。但发展农业尤其是粮食生产,与乡村振兴是什么关系呢?无论是乡村振兴的总目标还是习近平总书记讲的五大振兴,产业振兴都放在第一位。乡村振兴过程中当然要引入和发展各种产业,以扩大农民就业、促进农民增收。但是有一条,不论引进什么产业,都不能影响到乡村发挥保障粮食安全和提供重要农产品的功能。这就涉及到严格保护耕地,着力提高粮食和其他重要农产品的产能问题,而这对于在乡村振兴中实现产业兴旺,当然也就形成了一定的约束。那就是发展乡村产业,一定不能突破保护耕地的红线。我国大概有20.4亿亩土地,其中有效灌溉面积为10亿亩多一点。据水利部调查,这10亿亩有效灌溉面积的亩产量,比没有灌排系统的耕地要高出一倍。我国耕地中的有效灌溉面积只占耕地总面积的50%左右,但却提供了我国70%以上的粮食。可现实中面对的问题是,这些好地正好也是城镇发展所希望占用的对象,因为它邻近城镇,交通、水源都便利。我国在土地资源上面临的特殊问题,是虽然有960万平方公里的国土,折合144亿亩土地,但其中耕地只有20亿亩,而这20亿亩耕地,是既宜农、也宜工、又宜城的土地,所以大家都盯着这些土地。习近平总书记在2013年就指出,“推进城镇化不可避免要占用土地,但问题是我们城镇建设用地规模扩张过快,如2000年到2012年城镇建设用地增长了约70%,城镇建成区人口密度大幅下降,脱离了人多地少的国情。”“耕地红线一定要守住,千万不能突破,也不能变相突破。红线包括数量,也包括质量,搞占补平衡不能把好地都占了,用劣地、坡地、生地来滥竽充数,最终账面上是平衡了,但耕地质量是大大亏空了。这不是自欺欺人吗?!”在实施乡村振兴战略过程中,一定要杜绝以产业振兴为名大量占用耕地的现象。而要让乡村更好地发挥保障国家粮食安全和重要农产品供给的功能,首先就必须坚持耕地的数量不减少、质量有提高。

农村必须发挥好提供生态屏障、生态环境、生态产品的功能

改革开放40年来,农村在生态环境方面发生了复杂而深刻的变化,综观各地,既有荒漠变成良田、林海的,也有青山绿水变成荒山秃岭、污水横流的,这些变化,有的使人振奋,有的让人触目惊心。我小时候上学的学校环境非常好,三面河水环绕,夏天小伙伴们经常跳到河里游泳,水质清澈,即使呛了水也不要紧。现在再回去看,多数河流都被填掉用来修路、建楼了,剩下的河流也远没有那么好的水质了。这种生态环境的变化当然是经济社会发展所付出的代价。但长此以往怎么办?我们的水资源相对短缺,现在面对的最突出问题是,不少地方有水不能用,不能灌溉,不能养鱼,人不能喝,该怎么办?这就要总结我们过去的经验教训,下决心转到绿色发展、可持续发展的路上来。幸运的是,现在大家都已经清醒地认识到这个问题的重要性。习近平总书记讲,绿水青山就是金山银山。总书记首次讲这句话是在浙江省湖州市安吉县的余村。余村过去是一个靠开矿致富的村庄,虽然经济得到了发展,但村里的环境也变得一塌糊涂,于是痛下决心,壮士断腕,停止了继续开采矿山。一开始村集体经济组织和农民的收入都受到明显影响,压力很大,但村党组织和村委会班子带领全体村民靠因地制宜发展特色产业挺过了那段艰难岁月,恢复了绿水青山,走出了一条生态恢复、环境良好的可持续发展路子。

110年前的1909年,时任美国农业部土壤局局长、威斯康新大学教授的富兰克林. H.金携妻子考察了中国、日本和朝鲜半岛的农业,回去后写了一本名为《四千年农夫》的书,引起西方社会强烈反响。书中这样评价中国农民:“中国人像是整个生态平衡里的一环。这个循环就是人和‘土’的循环。人从土里出生,食物取之于土,泻物还之于土,一生结束,又回到土地。一代又一代,周而复始。靠着这个自然循环,人类在这块土地上生活了五千年,人成为这个循环的一部分。他们的农业不是和土地对立的农业,而是和谐的农业。”书中还说;“如果能向全人类推广东亚三国的可持续农业经验,那么农业便可当之无愧地成为最具有发展意义、教育意义和社会意义的产业,各国人民的生活将更加富足。”离富兰克林夫妇访问东亚三国的农业仅仅只过去了110年,但人类社会以及人类与自然界的关系已经发生了太多、太大和太深刻的变化。回到建立在仅仅依靠人力、畜力和自然力的自给自足的小农经济社会显然是不可能的,但是,反思人类社会在这一百多年间生产和生活方式的变化所带给自然界的影响则是必要的,因此,重新挖掘“天人合一”理念的深刻内涵,在新的物质基础上构造一种新的和谐农业也是必须的。

乡镇企业的崛起是打破我国乡村自然经济的决定性力量。上世纪八、九十年代乡镇企业的快速发展,使农民扩大了就业空间,拓宽了增收门路。但这种“村村冒烟、户户点火”的做法,也造成了严重的环境污染。到了现在这个阶段,我们必须还上这笔欠账,面临如何恢复绿水青山,提供更好的生态屏障、生态环境和生态产品的任务。这个任务非常艰巨,第一,在前三十多年的发展进程中,快速工业化造成的环境污染,有些是城镇工业带来的,有些则是乡镇企业造成的,其中不少被工业污染的环境到目前还没有得到根本治理。第二,农民自给自足的生活方式已经彻底改变。农民原来的生活消费品,几乎都是从耕地里生产出来或在自然界中采集的,绝大多数是有机物,能消费的都消费了,消费不了的都回归自然了,所以产生不了多少垃圾。但现在农村的生活垃圾跟城市的生活垃圾已经趋同化,因为农村相当部分的消费品也是通过市场买来的工业制成品,很难自然降解。这虽是历史进步的必然,但它确实带来了农村环境的污染问题。第三,为了提高农产品产量而使用的化肥、农药等造成了日趋严重的面源污染,土壤、水体、大气都深受其害,有的甚至还影响到了农产品的质量安全。在我们把解决吃饱饭的问题放在首位时,农产品产量增长的重要性必然就居于首位,因而不得不增加化肥和农药的使用量。但过量使用化肥、农药会污染环境甚至农产品本身。现在大家都已经意识到这个问题严重性,正在不断地加以改进。到2018年底,我国化肥施用量已经连续两年负增长,农药施用量已经连续三年负增长,但要彻底解决农业投入品造成的环境污染问题,并不是件容易的事情。所以在乡村振兴的过程中,不能只顾着繁荣、就业、收入,而要把正在恢复的乡村生态和环境,作为一个重要的目标去努力建设。同样的道理,把修复生态、保护环境放在乡村振兴的重要位置,也必然会对乡村的经济发展构成一定的制约。尤其是在乡村产业的选择上,就决不能拣到篮子里的都是菜,那些破坏生态、污染环境的产业、企业就决不能让它扩散到乡村来。而农业的生产方式、农民的生活方式当然也需要朝着环境友好的方向不断进行调整。

乡村必须发挥好传承一个国家、一个民族优秀传统文化的功能

很多人一想到农村,就会想到乡风民俗、浓郁的社火社戏,现在到乡下去旅游,在景点也会看到各种各样扮演的仪式,如节庆、祭祀、婚嫁等等,有些地方的农村还保留着明、清乃至更早时期的古建筑。但这些东西都是“具像”,即具体的形象的东西,而真正要了解的,是“具像”背后的文化层面的东西。我国乡村的传统文化,有着丰富的内涵,深入发掘,可以看到其中至少有三大因素,即理念、知识、制度。我们要去挖掘这些深层次的东西,以弘扬传统文化的精华。

比如为了吸引城里的游客,现在有些村、镇就会搞一些节庆、祭祀、婚嫁等活动,穿着打扮、礼仪程式等都是模仿古代的,但往往没能很好地体现出仪式背后的文化含义。所谓祭祀和庆典这些仪式,首先都是为了体现一定的理念,如宣扬君君臣臣、父父子子,宣扬三从四德等,有的甚至是宣扬封建迷信,这些糟粕就应当被剔除。但有的是宣扬天人合一,宣扬尊重自然、敬畏自然、感恩自然、师法自然,有的是宣扬尊老爱幼、耕读传家、邻里和睦,等等,这些就应当传承和弘扬。所以对农村的传统文化,重要的不是去还原它的表象,而是要挖掘这些表象所要传递的理念,这样才能去其糟粕、取其精华。

农村文化中第二个非常重要的内容,是其传递着大量的人文、科学知识。习近平总书记讲:“乡村文化是中华民族文明史的主体,村庄是这种文明的载体,耕读文明是我们的软实力。”能够长久传承的知识,都是人类在生产和生活实践中积累起来的对事物规律性的科学认识。我国在西汉时期就已经发现一年可以划分为二十四个节气,这是古代农民在漫长的春播、夏耘、秋收、冬藏的生产实践中摸索出来的气候变化规律,虽然它总结的是江淮地区的自然气候变化规律,但实际上对各地发展农业生产都具有很强的指导意义。在我国历史上,从皇家到各级地方官吏,都有一个重要的职责:劝农,就是教老百姓怎么从事农事活动。北京颐和园里有个景区叫“耕织图”,陈列着几十块石刻图像,每一块图像表现一种农事活动中的一个重要环节,如种植水稻,从育秧,插秧,耘田,秋收,最后打场、藏粮;再如养蚕,从孵化、采桑、缫丝,到丝织,每个生产环节都通过生动形象的图像来体现,通俗易懂。现存的《耕织图》石刻,据说是清中期的作品,但它显然是继承了历史上我国农民在耕、织方面所积累的丰富经验。这就是科学知识通过文化在进行历史的传承,如果没有这种传承,我们的农耕文明就不可能达到如此高的水平。

传统文化中还有一大要素就是制度。直到今天,传统文化里仍有很多制度性的东西是值得我们借鉴的。美国在上世纪30年代应对经济危机时实行的“无追索权贷款”农业政策,就是从中国古代的常平仓制度中得到的启发。当时的美国农业部长华莱士在他的日记中写道,他之所以能够提出这一政策设想,是受到中国留学生陈焕章在其博士论文《孔子及其学派的经济原理》中关于中国常平仓制度的启发。我国在战国时期就已经形成了政府调控粮食市场的机制,李悝在当时就创立了“平籴法”。到汉代,桑弘羊又建立了“平准法”,这些都是现代粮食吞吐调节制度的前身。“籴”就是买入;“粜”就是卖出。为了避免谷贱伤农,在市场粮价过低时,政府就往储备库里“籴”入粮食,这就减少了流通量,市场粮价就会上涨;而当供给短缺、市场粮价上涨过多时,政府就将库中储备粮“粜”出,以增加流通量,使市场粮价下跌。因此,政府储备的粮食,总是在粮价低时籴入、在粮价高时粜出,这就形成了政府调节粮食市场供求和价格的有效机制。

再比如,2018年12月29日,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》修正案,2019年1月1日开始施行。这次农村土地承包法的修改,最重要的是落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”的制度创新。这次农村土地承包法修改的条目很多,这里讲一讲新增的第46条和第47条。第46条规定,经流转取得的土地经营权可以再次流转;第47条规定,经流转取得的土地经营权,可以向金融机构融资担保。增加的这两条规定,对有意愿转入土地经营权的人当然是很大的激励,但显然也不是没有风险。因此法律对实现这两条规定都设有前提:必须“经承包方书面同意并向本集体经济组织(发包方)备案”,同时,法律还明确,“土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定”。

在土地承包法修改的过程中,围绕第46、47条的内容人们是有争议的。争议的焦点,一是关于“流转”的内涵到底是什么?我国历史上,土地的买卖就是买卖,租赁就是租赁,典地就是典地,每一种行为的经济含义都是确切的,不会产生歧义。但“流转”到底指的是什么?为什么会出现“流转”这个概念?二是关于“经‘流转’取得的土地经营权”是一种什么性质的权利?它应当或可以享有什么样的权利?

关于第一个问题,修改后的农村土地承包法第36条规定:“承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权,并向发包方备案”。在这里,“流转”仍然是一个集合性的概念,它包括着多种行为,但这个规定至少是明确了“流转”中有一种行为是“出租”。但出租为什么不叫出租而要叫“流转”呢?这就要回顾改革后农村集体土地实行家庭承包经营的政策演变过程。改革初期,人们对于集体的土地能否实行家庭承包经营尚有很大争议,如果允许承包的土地的农户自己不种、而用于出租收取地租,那就更难以让人们接受。因此,在1982、1984年这两个指导农村改革的中央“一号文件”中,就都曾明确规定“承包的土地不准出租”。但随着改革的深入,农村分工分业和劳动力转移就业的不断拓展,农户承包土地的经营权如果不准出租就会荒废。为了突破这一窘境,农民就发明了“流转”这个概念:既然政策不准“出租”,那就叫“流转”。于是“流转”的概念就流传至今。虽然后来人们对土地经营权的“流转”又赋予了其他含义,如土地经营权的股份合作等,但说到底,承包土地经营权的“流转”,本质就是土地承包经营权人对土地经营权的让渡,其主要形式是土地经营权的出租。

对租来的农村承包土地经营权享有什么样的权能?学界认为这关系到它到底属于债权还是物权的性质。其实,即便解决了租来的土地经营权的权利属性问题,也还存在是否属于物权的土地经营权就都可以再次出租或用于融资担保,而属于债权的土地经营权就都不可以再次出租或用于融资担保的问题。因此,作为学术问题,争论显然还会继续。但在我国历史上的乡村习惯法中,这个问题其实早就已经得到解决。

我国耕地租赁的历史非常悠久,特别是南宋以后,大量北方移民迁徙到江南,更是进一步促进了农地租佃制度的发展。我国农地租佃的习惯法中,一个重要的制度创造,就是赋予了以不同形式租佃的土地所可以享有不同的权利。

我国历史上的农村土地租佃方式大体可以划分为三类。第一类是普通土地租佃。地主与佃户签订合约后,佃户就是按约定交租。这种租佃方式最普遍,但一般都不允许佃户将租来的土地经营权再次出租或用以融资担保。

第二类是“永佃制”。即佃户对土地经营权可享有永久性的租佃权利。为什么地主甘愿接受佃户的约束,将自己土地的经营权永久性地出租给特定的佃户呢?一是这些土地本来是属于地主所有的荒地或荒废了的耕地,是由佃户投资投劳将它开垦或恢复成了耕地,于是这类佃户就有可能获得这些土地的永佃权。二是有些农户遇到了天灾人祸,不得不出卖自家的耕地以渡过难关,但为了日后的生计,要求买家同意将这一买入的土地永佃给卖家,这在历史上称作“自卖自佃”。在实行“永佃制”的情况下,耕地实际上实行了“两权分离”:“田底权(所有权)”归地主,地主依此向佃户收取土地的租金;“田面权(经营权)”归佃户,佃户可以自己耕种,也可以将土地的经营权出租给他人,但前提是必须按约定向土地的所有权人交纳租金。

第三类是所谓的“二地主”。即土地的承租者并不是自己要耕种土地,租入土地的目的只是为了再租给别人,自己赚取两次地租之间的差价。这种情况类似于城里的“二房东”。而“二地主”除了须按约定向地主交纳租金外,还须向地主交一笔押金。这样,租赁来的土地经营权,就不仅可以转租给他人,还可以用来融资担保。

我国历史上关于农地租佃的习惯法所给予我们的启示是,对租来的土地经营权可以享有何种权利,关键要看承租者的取得方式或说是付出了何种代价。城镇建设用地的使用权可以依法转让或用作融资担保,是因为建设用地的使用权人一次性地付清了40年(商贸用地)、50年(工业用地)或是70年(住宅用地)的土地使用权出让金,因此城镇建设用地的使用权证本身就具有很高含金量。但农地经营权的租赁,无论签订的租地合同是多少年,在绝大多数情况下,土地经营权的承租者都是按年交租金。先交租再种地的叫“上打租”;先种地等秋后再交租的叫“下打租”。如果签了20年的租地合同,但只交了一年(上打租)甚至连一年的租金都还没交(下打租),就拿着土地经营权的租赁合同到金融机构来做融资担保,那么请问,他到底是以什么来做的担保呢?因此,新修订的农村土地承包法规定,土地经营权的承租人如要将土地经营权再次出租或用作融资担保,必须经土地承包经营权人的书面同意并向发包方备案。这就赋予了出租土地经营权的承包农户必要的知情权,以避免由此给承包农户可能带来的风险。而金融机构在接受土地经营权的融资担保时,充分了解土地经营权的承租人到底是如何取得的经营权、为此付出了多大的代价等,显然也是必不可免的。

传承和弘扬我国的优秀文化,要从更深层次的理念、知识和制度去作思考,而不能仅仅满足于对表象的模仿。现在很多传统文化随着城镇化的发展已经消失了,如果再不去找很可能就找不回来了。孔夫子曾经讲过:“礼失求诸野”,意即那些在市井之中乃至庙堂之上已经被遗忘、丢弃了的礼仪、礼制,要到乡下去才能找得回来。我们现在的情况有类似之处:在快速推进的工业化、城镇化、信息化、全球化背景下,只有在乡村才能发掘出植根于悠久历史农耕文明土壤之中的中华文明的基因。

显然,推动乡村振兴的根本目的,是要维护好国家、民族永续发展的根脉。对于中华民族而言,确保国家粮食、生态、文化的持久安全,就是维护中华民族实现伟大复兴的根基。因此,乡村振兴的任何措施,都必须有利于维护国家的粮食、生态和文化安全,而不是相反。城镇化是不可阻挡的历史潮流,但每个国家的城镇化道路都有其自身的独特之处,甚至连人口城镇化率的统计口径也各不相同。但不管怎么说,我国的常住人口城镇化率还会进一步提高,这就意味着乡村人口在现有基础上还会继续减少,而乡村现有的300多万个居民点中,也还会有相当部分将逐步灭失。但这些都不是衡量乡村是否振兴的指标,衡量乡村是否振兴的指标,是乡村所特有的、也是必须发挥好的功能是否得到了充分的发挥。

目前,相对于我国其他领域,农业农村的发展是滞后的,因此党的十九大报告第一次提出“坚持农业农村优先发展”的理念,继续将解决“三农”问题摆在全党工作重中之重的位置。乡村振兴是一项长期任务,至少要持续到本世纪中叶。在这个过程中,首先必须强调规划引领。而乡村振兴的规划必须紧紧围绕发挥乡村的功能来展开,以确保乡村的功能能够得到充分的发挥。其次是必须补齐农业农村发展的短板,国家要加大对农业科技进步的投入,要健全对农业的支持保护体系,更要加强对农村基础设施、基本公共服务和基本社会保障制度建设的投入。第三是必须调动农民作为乡村振兴参与主体的积极性和创造性,保障农民的合法权利和经济利益,尊重农民的自主选择,使乡村振兴战略的实施过程成为农民建设自身美好家园的奋斗过程。




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